Quanto un termine è a pena di decadenza? Il significato dell’espressione ‘entro e non oltre’
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Sentenza Consiglio di Stato 7763 6 settembre 2022
‘[…] Occorre, in premessa, ribadire che l’art. 3 della convenzione prevedeva con chiarezza l’obbligo di stipulare, all’esito della approvazione del finanziamento e di ricezione della concessione, il “contratto di finanziamento” con l’istituto bancario erogatore: e ciò “entro e non oltre” il termine di sessanta giorni, salvo proroga.
Di analogo tenore era la previsione dell’art. 9 dell’avviso, la quale sanciva e precisava, altresì, che il rispetto del termine fosse previsto “a pena di decadenza delle agevolazioni”.
Il tratto testuale è, allora, inequivocabilmente espressivo della
attitudine perentoria del termine, proprio in quanto espressamente presidiato, per l’eventualità del suo superamento, da una clausola di “decadenza”.
È noto infatti (cfr., tra le molte, Cons. Stato, sez. II, 22 gennaio 2020, n. 537) che nei procedimenti amministrativi, per definizione strutturati e cadenzati secondo una logica sequenziale orientata e finalizzata,
la natura perentoria del termine per il compimento di un atto o di un fatto della sequela
è correlata (come suggerisce la stessa formula linguistica, mutuata dalla disciplina del processo, in ragione della comune natura di procedimento rigorosamente formalizzato: cfr. art. 152 cod. proc. civ. e 52 cod. proc. amm.) alla preclusione che discende dal suo superamento, il quale “consuma” (a differenza di ciò che accade nel caso dei termini semplicemente “ordinatori”) la facoltà di porre utilmente in essere l’atto o il fatto (il quale allora, in quanto tardivo, è tanquam non esset e, cioè, privo di efficacia).
Si tratta, in verità, di una definizione in sé insufficiente, in quanto viziata da evidente tautologia (in sostanza, con inversione metodologica, spiega la causa a partire dall’effetto).
È, tuttavia, alla luce del principio di legalità (sostanziale, come processuale), al paradigma normativo di riferimento che compete la qualificazione della natura dei termini e l’individuazione degli effetti del loro superamento: sicché vanno considerati perentori quei termini che per legge (o, comunque, “in base” alla legge) siano previsti “a pena di decadenza” (cfr. paradigmaticamente art. 152 c.p.c.).
In tale prospettiva, non è sufficiente che la legge preveda che l’atto debba essere posto “entro” un termine (il che si spiega: per definizione, ogni “termine” postula un ancoraggio temporale).
Più incerto il caso in cui la regola sia nel senso che l’atto debba essere compiuto non solo “entro” il termine, ma anche “non oltre” esso: si tratta di ipotesi in cui, sul piano esegetico, il dato testuale (che suggerisce una attitudine perentoria, nella misura in cui preclude l’utilità del compimento successivo dell’atto) postula sovente una conferma sul piano teleologico (alla luce della ratio della regole e, segnatamente, della funzione assegnata, sul piano degli interessi in gioco, al tempestivo compimento degli atti): onde è lecito desumere che, in tal caso, operi una presunzione, fino a prova contraria, di perentorietà.
Nessun dubbio, per contro, che – quando il termine sia espressamente previsto “a pena di decadenza” (sia, cioè, accompagnato dalla espressa comminatoria, sul piano della sanzione, della preclusione all’adempimento postumo) – si tratti di termine dichiaratamente perentorio.
Le conclusioni che precedono valgono anche, come è noto, per i casi in cui il termine sia fissato in via provvedimentale o anche convenzionale (nel quale ultimo caso soccorre il riferimento alla disciplina negoziale dei termini di adempimento, che, in correlazione alla loro rilevanza funzionale ed assiologica, vadano considerati “essenziali”: cfr. art. 1457 c.c.).
In ogni caso, importa precisare che la natura perentoria (od essenziale) non è incisa, né condizionata dalla possibilità della sua concreta proroga (arg. ex art. 1457 cit.).
Alla luce delle esposte coordinate ermeneutiche, appare in definitiva evidente che, nel caso di specie, la stipula del contratto con l’istituto bancario fosse assoggettata a termine perentorio, trattandosi di adempimento:
a) che avrebbe dovuto essere positivamente posto in essere “entro e non oltre” sessanta giorni;
b) che era accompagnato dalla espressa previsione “a pena di decadenza”;
c) che, per quanto suscettibile di limitata proroga, obbediva, sotto il profilo funzionale, alla rigorosa definizione della sequenza procedimentale che connota le sovvenzioni economiche e gli ausili finanziari e favore di privati, per i quali sono tipicamente formalizzate tempistiche non superabili, pena il ritiro delle somme stanziate e la destinazione a diversa sorte. […]’